Мотивите на държавният глава не могат да почиват на слухове и непроверени внушения
Мария Славова е професор по административно право и административен процес, д-р по право, преподавател в СУ „Свети Климент Охридски”, главен редактор на списание"Правен преглед".
- Проф. Славова, президентът ясно заяви вчера, че няма да подпише указа за назначаването на съдия Георги Чолаков с мотива, че е редно следващият състав на ВСС да избере председателя на Върховния административен съд. Какви са правните му основания за това?
Правни основания няма. Това е преценката на президента, направена по целесъобразност. С указа на държавния глава се признава значението на ръководните органи на съдебната власт. Неговият акт не е по съществото си санкция на избора.
- Смятате ли, че зад отказа на президента се крие някакво предпочитание?
Има ясно изразено предпочитание да се работи с новия ВСС. Дали новият ВСС би се поддал на внушения извън съдебната власт, това предстои да разберем.
- Не означава ли това, че държавният глава оспорва легитимността на сегашния ВСС, чиито мандат изтича на 3 октомври?
Това е смисълът на отказа на президента да оформи с указ решението на ВСС. Но с отказа си той оспорва и цялата процедура по номиниране и избор на кандидата. Всъщност държавният глава взема страна в хипотетичния спор за избора на председател на ВАС, което означава, че той разполага с информация или има подбуди, които не са известни на обществото.
- Има ли основание да се прегласува и избора на Лозан Панов, който беше избран неотдавна от същите членове на ВСС?
Няма основание да се подлагат на съмнение всички актове на ВСС, но сянката остава!
- Може ли държавният глава да откаже да подпише Указа по субективни критерии, например слухове и медийни публикации?
Президентът е длъжен да обоснове отказа си да назначи с указ избрания от ВСС кандидат. Мотивите на отказа на президента не могат да почиват на слухове, внушения и политически натиск. Подобни мотиви могат да доведат до предвидената в Конституцията възможност за сезиране на Конституционния съд, защото би била проява на политическа зависимост на президента. Президентът е длъжен да отстоява независимостта на съдебната власт, а не да позволява противопоставяне от улицата.
- Вие лично приемате ли разбирането, че старият ВСС не бива да избира председател на ВАС, който ще работи с новия състав на съвета?
Началото на процедурата за избор на председател на ВАС във времето не е каприз или добре направена сметка за избор на определен човек. Сроковете се диктуват от закона и те целят важен орган като ВАС да не остава без председател и отсъствието на председател на ВАС да не съвпада с конструирането на кадровика на съдебната власт – ВСС. Мандатът на изборните членове на сега действащия ВСС изтича на 03.10.2017 г. и затова ВСС е длъжен да избере председател на ВАС, който ще работи след встъпването на новия ВСС. Обратното мислене налага впечатлението за специално предпочитание към конретния състав на този колективен орган, който да осъществи избора. При положение, че процедурата е законна, достъпна и публична и тя е спазена, не би било допустимо президентът да избира кой - старият или новият ВСС да осъществи избора. Стартирането на процедура след 03.10.2017г., евентуално след встъпването на новия ВСС, нарушава сроковете, предвидени в Закона за съдебната власт/ЗСВ/. Тези срокове трябва да се спазват, защото гарантират ефективно ръководство на системата на административните съдилища в страната. Така въведеният максимален и минимален срок за начало на процедурата по избор на кандидати за председатели на Върховния касационен съд, ВАС и за длъжността на Главен прокурор се открива от пленума на ВСС не по-рано от 6 месеца и не по-късно от 4 месеца преди изтичането на мандата на съответните органи.
Мандатът на действащият председател на ВАС-Колев, започва да тече на 22 ноември 2010 г. и изтича седем години по-късно, съответно най-ранната дата за начало на процедурата по избор на нов председател на ВАС е 22 май, а най-късната – 22 юли 2017 г. Процедурата по избора е започнала на 25.05.2017 г. Ако отриването на процедурата за избор бе стартирала след 22 юли 2017 г. щеше да доведе до нарушение на сроковете по закона за съдебната власт/ЗСВ /. Такова отклонение би могло да се мотивира единствено с обстоятелства force majeure или при съмнение за извършването на престъпление във връзка с избора.
Изискванията на процедурата и цитираните срокове не съответстват на разбирането на президента на Републиката, че новият председател следва да бъде избран от новия ВСС. Този аргумент е предмет на дискрецията на президента да прецени дали да издаде указ за назначаването на избрания кандидат или да не го издаде. Дискрецията на президента е валидна обаче само в рамките на закона и не може да има друго тълкуване на правния смисъл на разпоредбите на ЗСВ, защото те са насочени в защита на обществения интерес. Президентът на Републиката няма правомощия да осъществява контрол за законосъобразност относно спазване на процедурата по избора от ВСС, а при преценката на качествата на кандидата, президентът разполага с публично представени и обсъдени становища на комисиите по избора и събрани в хода на процедурата доказателства, относно годността на кандидатурите.
Указът на президента на Републиката е индивидуален административен акт и макар да е изваден от приложното поле на контрола по АПК, указът следва да се мотивира. Мотивите следва да посочат правните и фактически основания за отказа да се назначи избрания кандидат, т.е. нарушения на изискванията за законосъобразност на индивидуалните административни актове по чл. 146 АПК. Във всички случай президентът следва да обоснове отказа си на преценката на критериите за избор на председател на ВАС и на нарушения на проведената процедура във ВАС и ВСС.
Отказът на президента не може да интервенира в правомощията на независимата съдебна власт, още повече в хипотезата на отсъствие на доктрина за политическите актове в българската права система. Обстоятелството, че отказът на президента не препятства нов избор не е аргумент да се толерира немотивиран отказ по политически причини.
Правилното разсъждение е точно обратното. Старият ВСС едва ли е ръководен от частни интереси при избора на нов председател на ВАС, именно защото няма да работи с него. Обратно, новият ВСС би бил мотивиран от подобен интерес и дългосрочни сметки, за новите членове на новия ВСС има огромно значение кой ще определят и в някаква степен новия председател на ВАС може да е в зависимост от конкретни лица в следващия Съвет. Именно затова в демократичните процедури за избор е заложено разминаване на мандатите на едноличните и колективнитие органи, на органите на централната изпълнителна власт и на местното самоуправление. Може би президентът ще може да комуникира по–добре с членовете на ВСС, избрани по времето на неговия мандат, но това няма да гарантира по-добър избор на председател на ВАС. Във всички случаи обаче дискрецията на президента не бива да нарушава професионалните параметри на организацията и дейността на съдебната власт и да политизира средата, защото престава да бъде равно отдалечен от всички политически прояви и да бъде президент на всички българи и да даде своя принос към отстояване на независимостта на съдебната власт, което е негово задължение.
- В кои случаи президентът е отказвал да подпише указ по предложение на ВСС?
Прегледът на практиката показа, че президентът обикновено издава указ за назначаване на председател на ВКС, ВАС, или Главен прокурор в срок от 3 до 6 дни, от датата на вземане на решението на ВСС. Познат е един случай на отказ, при действието на стария ЗСВ, при който през 1999 г., на основание на чл. 129, ал. 2 от Конституцията на Република България, президентът Петър Стоянов връща предложението за назначаване на Бойко Рашков за главен прокурор на Републиката.
Този пример едва ли може да се възприеме като добра административна практика, а и аналогиите свършват до тук, защото днес отказът на президента да назначи избрания кандидат за председател на ВАС ще създаде сериозна предпоставка за времеви вакуум, в който институцията трябва да работи без ръководител, точно когато в Народното събрание се решава съдбата на АПК и на поредните промени на ЗСВ, когато следващия ВСС ще определя съдебната карта и когато върви процедура по определяне на бюджета на всеки съд за 2018 г. Аналогията на закона сочи, че в подобна хипотеза при държавната служба и в трудовите правоотношения при законен избор органът, който правно-технически завършва сложния фактически състав няма право на дискреция. Президентът на Републиката е политически неутрален и не би следвало при отсъствието на законови предпоставки да отказва да издаде указа за назначаването на избрания от ВСС кандидат. В този дух е и константната практика на органите на Европейския съюз. Изключенията се отнасят до президентските републики.
- Как ще коментирате недоволството на неправителствени организации от този избор?
Всеки избор на ръководен орган в правосъдието е подходящ повод за реакция на неправителствените организации и на неидентифицирани правни субекти. Така е у нас и по света. Но докато в страните с демократична практика неправителствените организации изразяват общественото безпокойство и упражняват обществен контрол върху органите на държавата, у нас израз на обществено мнение липсва. Общественото мнение е състояние на готовност за участие в управлението на общите дела, а не шум от улицата.
- Но и някои опозиционни непарламентарно представени партии се обявиха срещу избора на ВСС?
В случая така наречените опозиционни партии трябва да подрепят предложената от тях и за първи път приложена процедура за избор на председател на съд, наречена пак от тях, крайно неуместно, съдебно самоуправление. Опитът да се политизира обаче всеки акт на официалната власт, на парламентарното мнозинство, ни губи времето. Не остава територия за сериозната работа, с която всички трябва да се заемем. Политическите боричкания нямат място в правораздаването, защото съдебната реформа означава гледане на дела, а не сеир, не търсене на непровомерно влияние в независимата съдебна власт. Винаги е неразбираемо защо едни и същи лица дръзват да лъжат по телевизията и във форумите, а народът, потърпевшите, глухо, по български, мълчи.
- Твърди се, че Георги Чолаков е кандидатура, наложена от досегашния председател на ВАС и член на ВСС Георги Колев.
Преди избора на Лозан Панов за председател на Върховния касационен съд се говореше, че е човек на главния прокурор и че е креатура на Колев. Да не забравяме, че Панов до избора си бе съдия от ВАС и точно Колев го подкрепи в избора му. Сега обаче никой не казва, че неговото мнение е зависимо от Колев или от друг член на ВСС.
Приложената в случая процедура е обмислена с оглед на възможностите за подаване на предложения, за изслушване, предлагане на концепции и гласуване. Тя не е нито лека, нито кратка и дава възможност за участие на съдиите при номиниране на свой представител. Не е съвършена, но се прилага за първи път и при осъществяването й съдия Чолаков беше номиниран от повечето съдии. Мнозинството в Пленума на ВАС на два пъти одобри Чолаков – един път кандидатурата му и един път - концепцията му. Не може да се пренебрегне и фактът, че при избора във ВСС кандидатът събра 80% от гласовете на членовете на ВСС – 20 гласа от 25.
- Какво може да случи нататък, след връщане на процедурата за прегласуване от новия ВСС?
Ролята на президента на Републиката в сложния фактически състав по избора на председател на ВАС е определена по закон. Президентът е длъжен да провери спазването на процедурата и неговата охранителна функция е да гаратира, че е спазен законът и че му дава авторитета на своя указ. В това си действие президентът има дискреция, но границите на тази дискреция са установени от закона и от обществения интерес. Президентът, ако е отговорен, не може да се намесва в провеждането на процедурата, нито следва да допусне съда да работи без председател и без представител по право във ВСС!? Ако държавният глава откаже неговото назначаване, следва да се приложи чл. 173, ал. 13. В случай, че кандидатът не събере необходимия брой гласове, то следва веднага да се открие нова дълга процедура, която по закон ще трае поне шест месеца. През това време институцията няма да има ръководител, тъй като мандатът на досегашния председател фактически е изтекъл. Настъпва безвластие, което е най-опасният сценарий!
Създаването на несигурност и напрежение преди председателството на страната е в нечий друг интерес! Кой има интерес ВАС да няма председател за 6 месеца или една година и да няма свой представител във ВСС. Всичко това при висящ на второ четене АПК и неконституиран към момента ВСС. Никой все още няма предства как ще работи новия ръководен орган на съдебната власт и с какво обществено доверие ще се ползва.Времето ще покаже дали този нов важен за държавата ни орган ще е работещ.
